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因马超目前最高的官职是西凉刺史，最高的爵位是冠军侯，尽管他是西凉的最高领导者，可是他也没有制定律法的权力，而只能制定州郡之内推行的“制”与“令”。为了不落人口实，成为敌对势力口诛笔伐的对象，引导其他不明就里的人将马超推到大汉王朝的对立面，所以以马超为首的西凉军事集团，只能将各种新出台的制度，以制或者令来命名。

当然，无论新制度叫什么名字，都是不会妨碍它应有的效应的。

通过整整三日的研究，以及与麾下文武们数十次的讨论，反复磋商之后，马超终于得偿所愿的制定出了比较先进，也切合西凉实际情况的一系列法规。

在这一系列的法规中，主要分为三大类。

第一类法规，是以民为主的。黎民百姓是建国的根本，现在的马超还没有足够的实力建国，而且现实条件也不允许他那么做，但这并不妨碍他在西凉进行大刀阔斧的改革。只要改革有显著的成效，西凉的人们安居乐业的同时，还会有越来越多的流民闻风而来，到西凉定居和生活，由此产生的劳动力和兵源，将是马超日后争霸天下的根本之所在。

民以食为天。在民生的问题上，能让百姓们吃饱，无论是在哪个时代，永远都是摆在第一位的。针对目前西凉粮食匮乏的问题，马超决定实行屯田制和均田制，双管齐下，大力治理目前西凉的土地问题，进而解决老百姓们的吃饭问题。

屯田制，在历史上最早是由曹操提出来的，有着后世历史经验的马超，对曹操的这一首创进行了移植，并植入了一些先进的管理办法和细节，使其更加完善。屯田制目前在曹操所辖的地盘上，已经初见规模，但距离真正成型，还有着很长一段时间，现在马超提前一步，让屯田制在西凉率先大规模施行了起来。与曹操提倡的两类屯田制不同，马超所制定的屯田制，分为了三类。除了原本的军屯和民屯之外，马超还特意加入了商屯这个板块，使得屯田制所的覆盖面更为宽广。同时无形中拉近了农民和商人之间的距离，对降低社会矛盾也有一定的作用。

屯田制中的军屯，分为两个部分。第一部分的对象是戍边军队。西凉与益州的汉中、关中的河西地区接壤，为了防止这两个地方，尤其是战局关中之地的董卓入侵，马超自然是要设立戍边军队的。戍边军队在各级指挥官的率领下，在负担镇守边关的任务前提下，还要在边关开垦土地，使荒地变为良田，进行自给自足，这是解决边关粮食运输困难的最有效途径。并且，马超还特意规定，戍边军队所生产出来的粮食，只需要拿出两成来做为赋税即可，这对戍边军队将士们的积极性，是个极大地鼓舞。

第二部分的对象则是地方军队。在地方军队中，负责镇守各地的地方军，将一天的时间划分为两半，一半的时间进行训练，另一半的时间则用来种田。这样既保证了地方军的战斗力，同时还能保证当地的粮食产量。当然，因为地方军一般只是镇守地方，很少被抽调道第一线，所以他们所缴纳的赋税就比戍边军队高了一些，每年收获粮食的时候，要缴纳五成的收量。这个比例虽然不低，但也很容易被地方军所接受，毕竟，相比之前董卓执掌西凉时，实在是要好的太多了，不但不会被无休止的搜刮，而且还有额外的收入。

相比军屯，民屯则是分为三部分。第一部分就是原有的土地拥有者，也就是那些土生土长的西凉人，包括从原来的羌氐两族中，融合到西凉人中的人们，他们在自己的土地上进行劳作，在自己的牧场进行畜牧，官府会提供相应的帮助，为他们开凿水渠、免费提供耕具、牛车等，在获得诸多福利的同时，他们则要拿出全年收入的三成，缴纳到官府做为赋税。

第二部分的对象，是那些流亡到西凉的流民。因为董卓迁都长安，造成关中地区的居民大量流亡，在这些大规模的流民中，有三成左右的流民来到了西凉。针对这些失去了土地，生活没有依靠的流民，马超将无主的土地租赁给他们，使他们客居西凉，也有土地可以耕种，生活自然也就有了保障。与地方军队的相同，这些流民租种官府的土地，必须要拿出五成的收入座位赋税。赋税虽高，但也切实的解决了他们生计问题，而且只要勤快一些，五成的收入，也足够一个五口之家相对宽松的过上安稳的日子了。

除了原本拥有土地的和流民之外，民屯中的第三部分对象，是正规军和戍边军队将士们的家人。正规军要保持全天的训练进程，从而保证有效的战斗力，所以马超并没有安排他们进行屯田。为了照顾正规军和戍边军队将士们的家人，马超允许他们的家人类比地方军队，进行民屯。这一政策，也免除了正规军和戍边将士们的后顾之忧，使得他们更加忠诚。

至于屯田制中的商屯，这是马超别出心裁的一个创新。有着后世思想的马超，对商业的重视程度，绝不亚于对农业的重视。同时，马超也很清楚农民和商人，是社会的主流矛盾之一，为了促进农业和商业共同发展，消解社会矛盾，将农业和商业挂钩，形成商屯，乃是最佳的办法。